Presedintele Romaniei, domnul Klaus Iohannis, a trimis vineri, 30 iunie a.c., Parlamentului, spre reexaminare, legea pentru modificarea si completarea Ordonantei Guvernului nr. 22/1999 privind administrarea porturilor si a cailor navigabile, utilizarea infrastructurilor de transport naval apartinand domeniului public, precum si desfasurarea activitatilor de transport naval in porturi si pe caile navigabile interioare.
Va prezentam textul integral al cererii:
Bucuresti, 30 iunie 2017
Domnului Calin Popescu-Tariceanu
Presedintele Senatului
In temeiul articolului 77 alineatul (2) din Constitutia Romaniei, republicata, formulez urmatoarea
CERERE DE REEXAMINARE asupra Legii pentru modificarea si completarea Ordonantei Guvernului nr. 22/1999 privind administrarea porturilor si a cailor navigabile, utilizarea infrastructurilor de transport naval apartinand domeniului public, precum si desfasurarea activitatilor de transport naval in porturi si pe caile navigabile interioare
Legea pentru modificarea si completarea Ordonantei Guvernului nr. 22/1999 privind administrarea porturilor si a cailor navigabile, utilizarea infrastructurilor de transport naval apartinand domeniului public, precum si desfasurarea activitatilor de transport naval in porturi si pe caile navigabile interioare vizeaza aspecte referitoare la darea in administrare, concesionarea, subconcesionarea si inchirierea unor bunuri proprietate publica, in domeniul navigatiei maritime si fluviale si la regimul juridic al contractelor de inchiriere/subconcesionare pentru terenurile pe care sunt amplasate elemente de suprastructura portuara care sunt utilizate legal de catre operatori economici. Totodata, prin aceasta lege se infiinteaza, in cadrul Consiliului Concurentei, Consiliul de supraveghere din domeniul naval, ca structura fara personalitate juridica, formata din 5 membri numiti si revocati prin ordin al presedintelui Consiliului Concurentei.
1. Prin art. I pct. 53 din legea transmisa la promulgare se introduce un nou capitol, Capitolul X1 – art. 661 din Ordonanta Guvernului nr. 22/2009 -, referitor la Consiliul de supraveghere in domeniul naval. Astfel, Consiliul de supraveghere in domeniul naval va functiona in cadrul Consiliului Concurentei ca structura fara personalitate juridica, care se bucura de independenta din punct de vedere organizatoric, juridic si decizional in raporturile cu alte autoritati si institutii publice.
In legatura cu infiintarea acestui Consiliu, un prim aspect ce ar trebui remediat in cadrul reexaminarii, este acela ca acesta ar trebui reglementat in cuprinsul Legii nr. 21/1996 si nu printr-o interventie legislativa in continutul Ordonantei Guvernului nr. 22/1999, asa cum prevede legea transmisa la promulgare. De altfel, prin Decizia nr. 89/2017 Curtea Constitutionala a statuat ca: „existenta unui act normativ disparat de legea dedicata domeniului concurentei in care sa fie cuprinsa o entitate constitutiva a Consiliului Concurentei reflecta o lipsa de sistematizare legislativa de natura a aduce atingere calitatii ansamblului normativ”, iar introducerea, prin legea transmisa la promulgare a unui nou organism in structura Consiliului Concurentei afecteaza structural arhitectura interna a acestei autoritati, determinand reconfigurarea fizionomiei juridice a acestuia (pct. 45 si pct. 50 din Decizia nr. 89/2017 referitoare la admiterea obiectiei de neconstitutionalitate a Legii pentru modificarea si completarea Ordonantei Guvernului nr. 22/1999 privind administrarea porturilor si a cailor navigabile, utilizarea infrastructurilor de transport naval apartinand domeniului public, precum si desfasurarea activitatilor de transport naval in porturi si pe caile navigabile interioare, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 260 din 13 aprilie 2017).
In ceea ce priveste componenta Consiliului de supraveghere in domeniul naval apreciem ca prevederile alin. (4) si (5) ale art. 661 din Ordonanta Guvernului nr. 22/2009 sunt incomplete. Astfel, este necesara reglementarea prin norme primare, clare si previzibile a unei proceduri transparente de selectie a membrilor, a unor conditii pe care acestia trebuie sa le indeplineasca, a unor reguli privind incetarea mandatului si revocarea din functie, sau vacantarea postului, precum si regulile de functionare a Consiliului de supraveghere in domeniul naval – cvorum de sedinta si cvorum decizional.
Legea prevede in alin. (9) al art. 661 ca acest Consiliu de supraveghere in domeniul naval trebuie sa detina o capacitate organizationala suficienta in ceea ce priveste resursele umane si materiale, proportionala cu importanta sectorului naval din Romania. Aceasta capacitate va fi dimensionata corespunzator si prevazuta in cadrul bugetului anual aprobat al Consiliului Concurentei. In opinia noastra, acest text este insa imprecis si neclar, lasand la dispozitia autoritatii publice de numire o putere discretionara absoluta in interpretarea sintagmelor „capacitate organizationala suficienta”, „proportionala cu importanta sectorului naval din Romania” sau „dimensionata corespunzator”. O asemenea modalitate de reglementare contravine si jurisprudentei Curtii Constitutionale, care a statuat ca legea trebuie sa fie clara si previzibila astfel incat sa ofere garantii contra atingerilor arbitrare ale puterii publice.
Totodata, nu exista concordanta de scop intre atributiile reglementate pentru Consiliul Concurentei, ca autoritate administrativa autonoma in domeniul concurentei conform Legii nr. 21/1996 si atributiile Consiliului de supraveghere in domeniul naval, ca structura fara personalitate juridica. Ca atare, intrucat cele doua consilii au atributii diferite nu rezulta motivele pentru care Consiliul de supraveghere in domeniul naval ar trebui organizat in cadrul Consiliului Concurentei. In plus, din lege nu rezulta cu certitudine daca in domeniul naval se mai mentin competentele Consiliului Concurentei, astfel cum sunt acestea stabilite prin Legea concurentei nr. 21/1996 sau, dimpotriva, acestea sunt excluse.
In ceea ce priveste independenta Consiliului de supraveghere in domeniul naval in luarea deciziilor – din coroborarea alin. (3), alin (11) si alin (12) ale art. 661 din O.G. nr. 22/2009 – apreciem ca aceasta nu are un continut real, cata vreme actele sale sunt supuse conditiei aprobarii (Regulamentul de organizare si functionare se aproba prin hotarare a Guvernului), iar implementarea actelor se realizeaza de alte autoritati (regulamentele si instructiunile sunt puse in aplicare prin ordin al presedintelui Consiliului Concurentei). Consiliul nu se bucura nici de independenta financiara, intrucat cheltuielile necesare desfasurarii activitatii sale sunt cuprinse in bugetul Consiliului Concurentei. Mai mult, indemnizatia membrilor Consiliului de supraveghere este stabilita prin ordin al Presedintelui Consiliului Concurentei.
Consiliul de supraveghere are atributii atat de reglementare in domeniul naval, cat si atributii de solutionare a plangerilor formulate de orice persoana interesata, care se considera tratata inechitabil, discriminata sau nedreptatita prin deciziile adoptate de administratiile portuare. Astfel, din coroborarea alin. (10) lit. e) cu alin. (14) ale art. 661 din O.G. nr. 22/2009 rezulta faptul ca noul organism infiintat in cadrul Consiliului Concurentei ar dobandi atributii de jurisdictie speciala administrativa. Mentionam ca jurisdictia speciala administrativa este definita de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 drept: „activitatea infaptuita de o autoritate administrativa care are, conform legii organice speciale in materie, competenta de solutionare a unui conflict privind un act administrativ, dupa o procedura bazata pe principiile contradictorialitatii, asigurarii dreptului la aparare si independentei activitatii administrativ-jurisdictionale”. Totodata, conform art. 21 alin. (4) din Constitutie, jurisdictia speciala administrativa este facultativa si gratuita. Cu toate acestea, legea nu prevede expres caracterul gratuit si facultativ al activitatii de solutionare a plangerilor de catre Consiliul de supraveghere, ceea ce conduce la ideea ca, in dezacord cu Legea fundamentala, persoanele interesate la care se refera art. 661 alin. (10) lit. e) ar fi obligate sa solicite Consiliului de supraveghere solutionarea plangerilor impotriva administratiilor portuare, inainte de a se adresa instantei de contencios administrativ.
Dispozitiile cuprinse in 661 alin. (14) din O.G. nr. 22/2009 ar trebui clarificate si corelate si cu Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 care prevede, cu anumite exceptii care trebuie precizate ca atare, obligativitatea formularii unei plangeri prealabile inainte de a solicita anularea actului administrativ in fata instantei de contencios administrativ. Or, in lege nu se prevede nimic cu privire la o procedura a plangerii prealabile, din atributiile Consiliului de supraveghere nu rezulta calitatea sa de autoritate ierarhic superioara a administratiilor portuare, insa textul precizeaza ca termenul de introducere a actiunii in fata instantei de contencios administrativ este de 30 de zile de la comunicarea deciziei Consiliului de supraveghere in domeniul naval.
Din cele aratate, nu rezulta care a fost intentia legiuitorului cu privire la demersurile efectuate de persoanele interesate ce se considera a fi fost tratate inechitabil in fata Consiliului de supraveghere in domeniul naval si la procedura in care acesta din urma adopta deciziile, ce vor avea caracter obligatoriu pentru toate partile vizate. Altfel spus, nu este clar daca Consiliul de supraveghere in domeniul naval solutioneaza plangerile in cadrul unei jurisdictii speciale administrative sau in cadrul unei proceduri de contestare, in calitate de autoritate ierarhic superioara.
La art. 661 alin. (11) din O.G. nr. 22/2009 se mai prevede ca orice alte atributii ale Consiliului de supraveghere in domeniul naval, organizarea si functionarea acestuia, precum si regimul contraventiilor se stabilesc prin Regulament de organizare si functionare a acestui Consiliu, aprobat prin hotarare a Guvernului. Insa, posibilitatea ca alte atributii sa fie stabilite printr-un act administrativ de nivel infralegal contravine dispozitiilor art. 1 alin. (5) din Constitutie. Totodata, alin. (15) al aceluiasi articol nu contine referiri la exercitarea controlului judiciar asupra sentintei pronuntate de Judecatoria Sector 1, Bucuresti, de catre instanta superioara, in lipsa unei mentiuni exprese cu privire la caracterul definitiv al acesteia.
2. Potrivit prevederilor art. I pct. 33 din legea transmisa la promulgare, respectiv art. 301 lit. d), contractele de concesiune prevazute la art. 30 alin. (2) ce se vor incheia intre minister/autoritatile administratiei publice locale, in calitate de concedenti, si administratiile portuare si/sau de cai navigabile interioare, in calitate de concesionari vor cuprinde in mod obligatoriu cel putin redeventa calculata pe baza veniturilor obtinute prin punerea la dispozitia utilizatorilor a infrastructurii primite in concesiune. Totodata, potrivit prevederilor art. II pct. 3 din legea transmisa la promulgare, respectiv ale alin. (9) nou introdus, valoarea chiriei/redeventei – ce va fi prevazuta in contractele de inchiriere/subconcesiune a terenului portuar ce vor fi incheiate – va fi stabilita cu respectarea principiului aplicarii conditiilor egale la prestatii echivalente conform dispozitiilor art. 6 alin. (1) lit. c) din Legea concurentei nr. 21/1996 si va fi stabilita pentru o perioada de 10 ani la nivelul valorii minime a tarifelor de utilizare a domeniului portuar prevazute in contractele aflate in curs de executare la data intrarii in vigoare a legii. Astfel, se poate observa ca pentru terenurile pe care sunt amplasate elemente de suprastructura portuara, si pentru care nu exista incheiate contracte de subconcesiune sau inchiriere, incheierea noilor contracte, in care vor fi stabilite valori minime pentru chirii, este de natura sa avantajeze operatorii portuari, in detrimentul administratiilor portuare.
In aceasta redactare, consideram ca legea poate conduce la inregistrarea unor pierderi financiare sau venituri suboptimale pentru administratiile portuare pe o perioada lunga de timp, acestea neputand beneficia pe deplin de pe urma unor preturi stabilite prin raportul dintre cerere si ofera. In esenta, porturile reprezinta active ale statului ce trebuie sa fie deschise pietei, in mod transparent, potrivit principiilor economiei de piata. Aceasta modalitate de valorificare a activelor portuare prin stabilirea unor preturi reduse poate sa sacrifice concurenta dintre operatori, daca subcontractarea nu este, la randul ei, permisa la nivelul activelor existente.
In opinia noastra, orice act normativ care vizeaza alocarea unor resurse trebuie sa se concentreze, in esenta, pe mecanismele prin intermediul carora aceste resurse sunt alocate. Conform principiilor economiei de piata, aceste mecanisme trebuie sa fie liberul acces, competitia si transparenta. Or, in cazul de fata, legea pare ca se concentreaza pe rezultate (stabilirea preturilor) si mai putin asupra mecanismelor prin care se formeaza preturile utilizarii activelor portuare.
3. Semnalam ca pentru integrarea porturilor europene intr-un circuit eficient de transport si pentru a contribui la cresterea economica a fost adoptat Regulamentul (UE) 352/2017 al Parlamentului European si al Consiliului de stabilire a unui cadru privind furnizarea de servicii portuare si a normelor comune privind transparenta financiara a porturilor. Acest Regulament stabileste un cadru clar de dispozitii transparente, echitabile si nediscriminatorii referitoare la finantarea si taxarea infrastructurilor si a serviciilor portuare, insa acesta nu prevede stabilirea unor tarife fixe, fiind axat pe facilitarea accesului la piata serviciilor portuare si pe introducerea transparentei financiare si decizionale. Astfel, Regulamentul isi propune sa contribuie la dezvoltarea unui climat cat mai favorabil investitiilor in porturi, care, la randul sau, sa contribuie la promovarea transportului maritim si la o mai buna integrare a transportului maritim cu transportul feroviar si rutier. De aceea, prin raportare la cele de mai sus, legea transmisa la promulgare ar trebui sa prevada un cadru deschis tuturor investitorilor potentiali, stimulativ pentru investitiile in infrastructura portuara.
4. Nu in ultimul rand, apreciem ca se impune reanalizarea normei prevazute la art. 23 alin. (2) din O.G. nr. 22/2009 referitoare la hotarari ale organismelor de conducere ale unitatilor administrativ-teritoriale, in vederea corelarii acestei notiuni cu prevederile Legii administratiei publice locale nr. 215/2001, care, prin sfera de atributii prevazute pentru fiecare autoritate in parte, distinge intre autoritati deliberative si autoritati executive.
Fata de argumentele expuse mai sus si avand in vedere competenta legislativa exclusiva a Parlamentului, va solicitam reexaminarea Legii pentru modificarea si completarea Ordonantei Guvernului nr. 22/1999 privind administrarea porturilor si a cailor navigabile, utilizarea infrastructurilor de transport naval apartinand domeniului public, precum si desfasurarea activitatilor de transport naval in porturi si pe caile navigabile interioare.
PRESEDINTELE ROMANIEI
KLAUS – WERNER IOHANNIS
